Heido Vitsur.jpg

Eelarve valusad küsimused

Oleme riigieelarve koostamise, vastuvõtmise ja seadustamise protsessis jõudnud punkti, kus riigieelarve koostajate (eeskätt rahandusministeerium) ja nende, kes peavad eelarvele andma hinnangu (riigikontroll, õiguskantsler) või selle seadustama (riigikogu ja president), arvamused selle kvaliteedi kohta jätsid mulje, nagu oleks nad näinud täiesti erinevaid dokumente.

Seejuures sisaldab õiguskantsleri arvamus isegi hinnangut, et riigieelarve ei vasta põhiseaduse nõudele: «iga aasta kohta võtab riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve».

Kuigi peaminister Kristen Michali 18. oktoobril öeldu («Tegevuspõhine eelarve peab enda kõrvale saama kulupõhise arvestuse, 2025. aastal seletuskirjas, seejärel otsustame, kas ja kellele seda tegevuspõhist esitust edaspidi vaja on. Inimesed peavad eelarvest aru saama, kuhu meie raha kasutatakse ning kas see jaotus on õiglane või tuleb asju muuta.») kõlab ratsionaalselt, kujuneb kuhjunud probleemidele lahenduse leidmine tunduvalt keerulisemaks, kui esialgu tunduda võib.

Tasub meeles pidada, et praegu terava kriitika alla sattunud tegevuspõhine eelarve ei sündinud põhjuseta, vaid ikka seepärast, et meil varem kasutusel olnud kulupõhise eelarve korral ei olnud samuti võimalik saada vastuseid paljudele olulistele küsimustele. Seega pole probleem üksnes valikus kulu- või tegevuspõhisuse eelarve vahel, vaid kuskil mujal.

Kui vaadata maailmas ringi, siis põhiliselt tegevuspõhiseid eelarveid kasutatakse maailmas üpris vähe - rohkem on kasutusel hübriidid, kus paralleelselt kulupõhisusega on suurem või väiksem osa eelarvest liigendatud veel tegevus- või ametkondade piire ületavate valitsusprogrammide järgi. Kuid ka tegevuspõhisele eelarvele üle läinud riikide eelarveid lapates võib seal pea igas lõigus leida, kuidas ühe või teise tegevuse eelarve kulud eri kuluartiklite vahel jagunevad. See ei tähenda lisatööd, sest tegelik eelarve koostamine toimub ju reeglina nii, et mingi tegevuse eelarve saadakse kuluartiklite haaval arvutatud summadest ja paljude (enamiku?) riikide rahandusministeeriumid esitavad need arvutused taustamaterjalidena parlamentidele, et seal oleks vajadusel/küsitavuste korral võimalik süveneda arvutuste sisusse ja tajuda paremini kulude põhjendatust.

On ju selge, et kuitahes põhjalik seletuskiri ei saa sisaldada vastuseid kõikidele küsimustele, mis eelarve menetlemisel esile kerkivad.

Kuid nii tagasihoidlikku kulude jaotust kui Eestis ei õnnestunud mul leida ka tegevuspõhise eelarvega Austria föderaalvalitsuse eelarvest. Vastupidi, Austria eelarve seletuskirjas võib näha tegevuste juurde kuuluvaid ja üpris detailseid tabeleid kulutuste kohta. Kui meie jagame kulud põhiliselt kaheks, tööjõuja majanduskuluks, siis austerlased peavad vajalikuks informeerida oma parlamenti ka sellest, kuidas majanduskulud jagunevad materjalikulude, rendikulude, IKT kulude, seadmete ostu, hoolduskulude jne kuni tosina artikli lõikes.

Ja siin ongi veelahe. Olgu tegu tegevus- või kulupõhise eelarvega, vanades demokraatiates püüavad valitsused (rahandusministeeriumid) detailideni ära näidata, miks eelarve just selline on; et eelarve on koostatud sellistel eeldustel ja sellisteks tegevusteks ning just nii välja arvutatud.

Meie oleme 33 aastat läinud teist teed ja jõudnud punkti, kus meie tegevuspõhise eelarve koostamise ja täitmise põhimõtete juures pole selge isegi see, millist osa mingi aasta eelarves olevast rahast kavatsetakse kulutada just sellel aastal, kuivõrd eelmisest aastast ülekantavat raha on viimasel ajal olnud paari miljardi jagu, see on rohkem kui kümnendik eelarvest, ning et ilmselt saab ligikaudu samas suurusjärgus olema järgmisesse aastasse ülekantavat raha. Matemaatikud ütleksid, et sellise eelarve üle otsustamine nõuaks kahe tundmatuga võrrandi lahendamise oskust.

Loomulikult ei sündinud meie suhteliselt lõdvad reeglid eelarveraha kasutamisel praktilise vajaduseta. Ebastabiilses majanduslikus keskkonnas (suhteliselt suur määramatus hinnatõusu ja SKT kasvu suhtes) on eelarvet detailselt ja täpselt planeerida väga keeruline, aeg-ajalt isegi võimatu, mistõttu ministeeriumidele järjest suurema paindlikkuse võimaldamist raha kasutamisel võib meie olukorras pidada õigustatuks. Erineme ju suurest osast Euroopa riikidest veel selle poolest, et seal pole kombeks tulude alalaekumise korral jooksval aastal kärpida institutsioonidele eelarvega antud volitusi kulutuste tegemiseks ja puuduva raha leidmine on jäetud rahandusministeeriumi mureks.

Meie eelarvereeglite paindlikkus ja eelarve vähene konkreetsus on ju seotud meie suhtumisega riigivõlga. Kui ühte hoida tugeva kontrolli all, tuleb teise suhtes näidata üles suuremat paindlikkust.

Paraku tuleb seejuures aru saada ka sellest, et koos ministeeriumidele suurema vabaduse andmisega raha kasutamisel väheneb või muutub isegi formaalseks demokraatlik kontroll raha kasutamise suundade ja eriti raha kasutamise efektiivsuse üle, suureneb «silostumise» negatiivne mõju.

Seega ei seisne probleemid eelarvega üksnes selles, et eelarvet kinnitades ei ole täiesti selge, mida eelarves oleva rahaga kavatsetakse teha, vaid ka selles, et me pole kokku leppinud, milline on riigikogu osa eelarveprotsessis. Kas eelarve menetlemisel on sisuliselt tegu formaalse usaldushääletusega, kus otsustamiseks vajalik informatsioon on ainuüksi valitsusel, või siis protsessiga, kus riigikogu kasutuses olev informatsioon võimaldab riigikogus detailide üle urgitsemise asemel arutada olulisi riigi sotsiaalmajandusliku arengu küsimusi.

Kuid ega sellega probleemid veel lõpe. Oli ju üks tegevuspõhiste eelarvete ilmumise põhjuseid see, et kulupõhiste eelarvete hindamisel kujuneb üheks kõige olulisemaks eelarve hindamise kriteeriumiks võrdlus möödunud aasta kulutuste tasemega, sest kuskilt ei olnud näha, kuidas kulutused ja eesmärgid ning nende saavutamine omavahel seotud on. Vajadus neid omavahel siduda tõigi ju kaasa eelarvele programmiviisilise või tegevuspõhise lähenemise tekke.

Meie tegevuspõhise eelarve põhiprobleemiks pole tegevuspõhisus, vaid see, et tegevustes kajastub peaasjalikult rutiinne, määramatu aja jooksul jätkuv tegelemine millegagi, aga mitte millegi konkreetse ärategemine.

Me ei või riigi fiskaalpoliitika keskseks küsimuseks tõsta valikut tegevus- või kulupõhisest eelarvest, sest vaja on mõlemat, kuid mitte sellisel kujul kui praegu. Olemasolevat haridussüsteemi oleks võinud rahumeeli finantseerida kulupõhise eelarve baasil, kuid sellele lisaks oleks olnud vaja võimalikult tegusat programmi, mis võimaldaks meil viia üld-, kutse- ja kõrghariduse andmise kooskõlla meie sotsiaalmajanduslike vajaduste ja muutunud demograafilise olukorraga.

Paraku pole HTM näide erandiks. Meie eelarveprotsess riigikogus ja järelikult ka avalikkuses on läinud kulude osas algusest peale seda rada, et põhilist tähelepanu on pööratud detailidele, üksikutele objektidele või mingitele muudele parameetritele aga mitte tervikpildile, see on meie edasise arengu põhiprobleemidele ja neile lahenduse leidmisele, valdkondade vahelistele proportsioonidele ning raha kasutamise efektiivsusele mistahes valdkonnas. Ka Euroopa toetuste saamise võimalusetega ei tohi õigustada ebaratsionaalsete otsuste langetamist.

Oma probleeme me ju teame. Aga vaatamata sellele, et meil pole kuigi keeruline tajuda, milliste valdkondade väljakutsed on pikaajalise/alalise iseloomuga ja nõuavad võimalikult kiiret ja usaldusväärset lahendust, pole ikkagi näha, et neile, peale paari üksiku erandi, oleks üritatudki töötavat lahendust leida. Pigem püütakse probleeme tegelikust väiksemana kujutada, või selgitada, et selline ongi loomulik areng.

Õnneks pole meil kriitilise tähtsusega pikaajalisi probleeme rohkem kui kolm. Esimene neist on meie institutsioonilise võimekuse suurendamise küsimus, sest ilma võimekate institutsioonideta ei saa me loota, et meie avalik sektor muutuks kuluefektiivseks, suudaks kujunenud või tekkivatele väljakutsetele lahendusi leida, sealhulgas luua soodsaid tingimusi senisest innovaatilisema ettevõtluse tekkeks või kõrvaldada sellelt teelt mõttetuid tõkkeid.

Teiseks probleemiks on vastuse leidmine rahvastikuprobleemile, eriti küsimusele, kuidas korraldada elu tingimustes, kus sünnijärgsete eestlaste arv jääb väiksemaks kui pool elanikkonnast.

Lõpuks tuleb aga aru saada sellest, et kui meil tuleb hakata avalike kulutuste tegemise võimaluste paratamatu kokkukuivamise korral ja ka inimeste väärtusteadvuse mõjutamiseks muutma üksikuid tasuta avalikke teenuseid (näiteks kõrg- või gümnaasiumiharidus, aga ka meditsiiniline teenindamine) osaliselt või täielikult tasuliseks, on selliste muutuste mõju hoomatav ja uue, paljudele kindlasti ebameeldiva reaalsusega kohanemine lühiajaline (ei saa minna ülikooli, tuleb minna kutsekooli ja kõik). Selliste valikute tegemisel on muutusi võimalik teha etapiviisiliselt ja selektiivselt, jääb alles üks asi, kus tuleb kindlus aastakümneteks.

See on pensioniküsimus. Praeguses, see on juba aastakümneid kestnud ja eelolevatel kümnenditel paratamatult jätkuvas väiksema sündimuse ja eluea pikenemise tingimustes, peab valitsus selgelt tagasipöördumatult ütlema, milliseks kujuneb pensionikorraldus neile, kes sellel aastal esimest korda tööle hakkavad. Ütlema välja, et muutunud demograafilises olukorras ei ole valitsusel sajandi teises pooles esimese pensionisamba toel võimalik tagada vanuritele vanaduspõlve isegi mitte tänasel tasemel, aga ka seda, et normaalse pensionipõlve kindlustamine ei ole üksnes valitsuse, vaid ka iga üksikisiku kohustus, mitte vaba valik. Et olukord, kus kolmandikul elanikkonnast on ebaproportsionaalselt palju alust loota ülejäänud kahe kolmandiku solidaarsusele, pole normaalne.

Juttudega laste olulisusest vanaduspõlve kindlustamisel ollakse aga lootusetult hiljaks jäädud, sest juba aastakümneid on uued põlvkonnad olnud eelmistest tunduvalt väiksemad.

Meil ei lähe praegu hästi ja seepärast on just nüüd õige aeg hakata muutma seda korraldust, kuidas meil maksumaksja raha kasutamise üle otsustatakse. Esimese sammuna tuleb hakata riigikogule esitama eelarvet koos selliste taustamaterjalidega, et kaoks alus detailides urgitsemiseks. Konstruktiivne arutelu on võimalik ainult siis, kui ka teisel poolel on selles arutelus osalemiseks vajalikku informatsiooni.

Arvamuslugu ilmus 28. oktoobril Postimehes.